Как устроены госзакупки в Европе, США, Турции и Китае

Система государственных и корпоративных закупок представляет собой мощный инструмент реализации государственных функций и экономической политики. В сферу закупок ежегодно вовлечено более 100 тыс. заказчиков и 400 тыс. поставщиков, что делает ее одним из крупнейших сегментов экономики. Фундаментом являются два федеральных закона: 44-ФЗ (регулирует закупки для государственных и муниципальных нужд) и 223-ФЗ (регулирует закупки отдельными видами юридических лиц, в том числе госкорпорациями). В 2024 году российские госкомпании, по данным Министерства финансов, побили все предшествующие рекорды по объемам госзакупок, достигнув отметки 35,3 трлн рублей. Это на 27% больше, чем годом ранее (27,7 трлн рублей). При этом средний размер контрактов, заключенных по 223-ФЗ, вырос почти в два раза.

Наиболее острой проблемой является критически высокая доля неконкурентного сектора. Так, в специальном отчете Счетной палаты по итогам 2020 года указано, что 74,1% всех госзакупок по объему были осуществлены у единственного поставщика или по результатам несостоявшихся торгов.

Модель закупок в формате электронного аукциона, где победитель определялся исключительно по минимальной цене, стала нормой для «Роснефти», «Газпрома», РЖД и десятков других госкомпаний. Активно применяется она, как мы хорошо знаем, и в судостроительной отрасли. Но стоит выйти за пределы России — и такая практика оказывается аномалией. В ведущих экономиках мира закупки с участием государства строятся не на цене как единственном критерии, а на оценке общей ценности.

Разбираемся детально, как устроены системы в Европейском союзе, США, Турции и Китае и почему аукционы по цене там либо запрещены, либо применяются в крайне ограниченных рамках.

Содержание

Европейский союз – инструмент под названием MEAT

Для европейских компаний, особенно малых и средних, доступ к рынку государственных заказов долгое время напоминал попытку пройти сложную полосу препятствий с неподъемными барьерами. Бюрократия, завышенные финансовые требования и доминирование критерия низкой цены — все эти знакомые нам проблемы были бичом и для экономики ЕС. Но в 2014 году Европейский союз предпринял решительный шаг, утвердив директиву 2014/24/ЕС.

Ключевой принцип закреплен в статье 67, первый пункт которой гласит: «Без ущерба действию национальных законодательных, регламентарных или административных положений относительно цены конкретных товаров или вознаграждения за конкретные услуги государственные заказчики заключают государственные контракты на основе наиболее экономически выгодного предложения».

Наиболее экономически выгодное предложение обозначается аббревиатурой MEAT — Most Economically Advantageous Tender. Эта аббревиатура регулярно фигурирует как в документации, сопровождающей контракты, так и в европейской деловой прессе. В самой статье не сказано, что госзаказчик обязан руководствоваться только MEAT, то есть дано право выбора. Но если выбор сделан в пользу MEAT, то заказчик обязан определить набор параметров и взвесить их в объективной системе баллов, заранее опубликованной в извещении о закупке. В параметры входят технические характеристики, сроки, экологичность, инновационность, социальные аспекты, стоимость жизненного цикла.

Причем есть важный нюанс. В Европейском союзе закупки компаний с государственным участием в энергетике, транспорте, водоснабжении, почте и телекоммуникациях регулируются отдельной директивой 2014/25/EU, принятой Европарламентом и Советом ЕС 26 февраля 2014 года. И там уже жестко фиксирована необходимость использования именно критерия MEAT.

В исследовании «Modern public tendering (MEAT): Cornerstone for the rail mobility revolution» приводится яркий пример того, как эти критерии работают на практике. Швейцарский оператор RBS, обновляя парк поездов для линии S7, перед тендером провел краудсорсинг, собрав более 700 идей от пассажиров по дизайну и функционалу новых поездов. Это позволило выявить реальные потребности людей: например, необходимость большего количества розеток для молодежи и ускорения процедуры посадки. В тендере цена имела вес всего 40%, а 60% пришлись на технологию и сервис.

Кстати, директива 2014/24/ЕС вводит обязательный механизм проверки чрезмерно низких цен: «Государственные заказчики требуют от экономических операторов объяснения предлагаемых цены или расходов, если они представляются чрезмерно низкими». Проверять соблюдение этих норм можно уже на этапе оценки, а не постфактум. Это ключевой механизм защиты добросовестных поставщиков и недопущения демпинга.

Крайне интересным инструментом стало понятие стоимости жизненного цикла. Ему посвящена отдельная статья 96:
«Понятие стоимости жизненного цикла охватывает все издержки в течение жизненного цикла работ, товаров или услуг. Под этим понимаются внутренние издержки, в частности, связанные с подлежащими проведению исследованиями, разработкой, производством, транспортировкой, использованием, техническим обслуживанием и утилизацией по окончании срока службы. Данное определение также может включать в себя расходы, связанные с внешними экологическими последствиями экономической деятельности, такими как загрязнение в результате добычи сырья, используемого в производстве продукта, или загрязнение, вызванное самим продуктом или его производством, при условии что такие расходы могут быть определены в денежном выражении и проконтролированы».

Это положение имеет далеко идущие последствия. Теперь заказчик, приобретая, например, серию судов, может математически оценить и сравнить не только цену самих судов, но и затраты на их топливо на протяжении 10 лет, стоимость технического обслуживания и даже экологический ущерб. Это делает экономически выгодным выбор более дорогих, но энергоэффективных и экологичных моделей.

Более того, директива предоставляет государствам-членам право идти еще дальше. Статья 90 гласит:

«В целях стимулирования большей ориентации государственных закупок на качество государства — члены ЕС должны иметь возможность запрещать или ограничивать использование только цены или только издержек для оценки наиболее экономически выгодного предложения, если они сочтут это необходимым».

Это мощный инструмент, позволяющий на национальном уровне полностью исключить практику закупок по наименьшей цене в определенных секторах, сделав ставку на инновации, качество и устойчивость.

Важным практическим аспектом директивы является ее встроенный механизм адаптации. Пороговые значения, определяющие обязательность применения ее процедур, не являются статичными. Они регулярно пересматриваются для соответствия изменениям на рынке и международным обязательствам ЕС в рамках Соглашения ВТО о государственных закупках (GPA). С 1 января 2024 года вступили в силу новые, повышенные пороговые значения (предыдущие были установлены в 2022 году):

• Государственные контракты на выполнение работ: 5 538 000 евро.
• Контракты на поставку товаров и оказание услуг, заключаемые центральными правительственными органами: 140 000 евро.
• Контракты на поставку товаров и оказание услуг, заключаемые региональными и местными органами власти: 215 000 евро.
• Социальные и другие специальные услуги (облегченный режим): 750 000 евро.

Крайне важно отметить, что, даже если стоимость закупки оказывается ниже установленного в ЕС порога, она не обязательно освобождается от регулирования. По данным Еврокомиссии, страны — члены ЕС последовательно отказываются от ценовых аукционов даже в закупках стандартных товаров. В докладе «Public Procurement Strategy 2021–2027» прямо указано: «Выбор по минимальной цене ведет к ложной экономии, срывам контрактов и снижению качества инфраструктуры».

США – когда низкие цены становятся угрозой национальной безопасности

Основу современной системы госзакупок США заложил закон о конкуренции при заключении контрактов (CICA) 1984 года. Он провозгласил «полную и открытую конкуренцию» краеугольным камнем процесса. Но ключевым стало толкование этой конкуренции: она не сводится к аукциону цен, а призвана обеспечить максимальную выгоду для государства.

Федеральный регламент закупок (FAR) дает четкое определение: «наилучшая ценность» — это ожидаемый результат закупки, который, по оценке правительства, обеспечивает наибольшую совокупную пользу. Это означает, что ради более качественного исполнения, инновационного решения или более надежного поставщика государство готово платить.

Для реализации этого принципа FAR предусматривает два основных конкурентных метода выбора подрядчика:

То есть формально в США есть аналог российского аукциона по цене — это LPTA. Но если присмотреться к ситуации повнимательнее, то выяснится, что сегодня его можно практически исключить из рассмотрения. Дело в том, что Америка пошла в итоге по тому же пути, что и ЕС.

Изначально LPTA рассматривался как инструмент эффективности для простых, хорошо описанных закупок (например, канцелярских товаров или стандартизированных услуг). Однако с началом эры бюджетной экономии в 2010-х годах Министерство обороны США под лозунгом инициативы «Лучшие закупки» (Better Buying Power) стало активно применять LPTA к контрактам, для которых он не был предназначен.

Статистика говорит сама за себя: с 2009 по 2013 год использование LPTА в Министерстве обороны США для новых конкурентных контрактов выросло с 26 до 36%. К 2019 году Пентагон использовал LPTA в 25% случаев для контрактов свыше 5 млн долларов, в то время как другие федеральные агентства — лишь в 7%.

Последствия не заставили себя ждать. Критика со стороны отраслевых экспертов, профильных компаний и самого конгресса стала нарастать. Выяснилось, что LPTA убивает инновации, ведь у компаний нет стимула вкладываться в исследования и предлагать более совершенные решения, если достаточно и минимально приемлемого. Он зачастую увеличивает, а не сокращает расходы. Выигравший по цене поставщик мог не иметь достаточного опыта или ресурсов, что вело к срывам сроков, низкому качеству и высоким затратам на последующее обслуживание. И наконец, LPTA создает риски для национальной безопасности. Ярчайший пример — закупки средств индивидуальной защиты (бронежилетов, касок). Цена становилась главным критерием, а за низкое качество солдаты платили своими жизнями.

Согласно отчету Счетной палаты США (GAO) за 2019 год, в 2018 финансовом году Пентагон использовал процедуру LPTA для 25% своих конкурентных контрактов на сумму свыше 5 млн долларов. Для сравнения: выбранные гражданские агентства применяли этот метод лишь в 7% случаев. Эта разница подчеркивала особую проблематику именно в сфере оборонных закупок.

После длительных дебатов и под давлением конгресса Министерство обороны США предприняло решительные шаги, чтобы положить конец доминированию этого подхода. Осенью 2019 года было опубликовано долгожданное окончательное правило, коренным образом меняющее философию госзакупок.

Согласно новым правилам, применять процедуру LPTA теперь можно только в исключительных случаях, при одновременном соблюдении восьми строгих условий. Вот суть этих ограничений:

Таким образом, американские власти сознательно оставили LPTA лишь для самых простых и предсказуемых закупок, выведя из-под его действия все сложные и технологичные проекты.

Помимо жестких критериев, новые правила вводят и прямые запреты. Ряд категорий закупок был окончательно выведен за рамки применения LPTA. В этот перечень вошли стратегически важные области, где цена не должна быть главным аргументом: информационные технологии, кибербезопасность, системный инжиниринг и техническая помощь. Под запрет также попали закупки средств индивидуальной бронезащиты (каски и бронежилеты, например), если низкое качество, обусловленное демпингом, создает прямую угрозу для жизни военнослужащих. Отдельной строкой использование LPTA категорически запрещено для инженерной разработки и изготовления продукции в рамках крупных оборонных программ.

Таким образом, метод «самой низкой цены» был законодательно отделен от всего, что связано с инновациями, высокими технологиями и национальной безопасностью.

Еще одним ключевым элементом реформы стало требование документирования. Теперь сотрудники, отвечающие за закупки, обязаны четко обосновывать в контрактной документации, почему в данном конкретном случае метод LPTA является оправданным и соответствует всем установленным критериям. Это повышает прозрачность и ответственность при принятии решений.

Турция – централизованный фильтр против «неправдоподобных» цен

Турецкая система построена на двух столпах — законе о госзакупках № 4734 и законе о контрактах госзакупок № 4735. Эта база обрастает детализированными вторичными нормами: отдельными положениями для работ, товаров и услуг, разъяснительными коммюнике и, что ключевое, Регламентом об электронных закупках. Такой комплексный подход минимизирует двусмысленности и создает предсказуемую среду.

Система демонстрирует гибкость и предусматривает целый ряд исключений. Коммерческая деятельность государственных компаний (включая Turkish Petroleum и BOTAŞ) в определенных пределах, а также оборонные закупки, регулируемые специализированными ведомствами, освобождены от общих закупочных правил. Это разумное разделение: там, где требуются особая секретность или действуют законы международных рынков (как с закупкой газа), применяются иные процедуры.

Электронная платформа государственных закупок (EKAP) — это цифровая кровеносная система всей конструкции. Через нее проходит публикация тендеров, подача заявок, проведение электронных аукционов, подача жалоб, заключение контрактов и регистрация опыта выполнения работ. В 2024 году через платформу было подано 1925 жалоб, и каждый такой случай рассматривался в цифровом поле, обеспечивая скорость и прозрачность.

Обязательная электронная процедура радикально снижает операционные издержки и коррупционные риски. Ее главная сверхзадача — сбор данных. KİK (Управление по госзакупкам, Kamu İhale Kurumu) получает беспрецедентный объем информации для анализа: какие тендеры вызывают больше споров, в каких секторах ниже конкуренция, как ведут себя цены.

Это позволяет точечно и адресно реформировать систему.

Наиболее показательная трансформация — это переход к уже знакомому нам принципу MEAT, наиболее экономически выгодного предложения. Турецкое законодательство закрепляет эту концепцию. В отчете KİK за 2024 год подчеркивается, что для строительных тендеров с высокой стоимостью использование неценовых факторов стало обязательным.

Турецкий MEAT подразумевает четко прописанные в документации критерии. Среди них эксплуатационные расходы, стоимость жизненного цикла, эффективность, качество, техническое совершенство и инновационность. В 2024 году регулятор сделал следующий шаг, введя нормы, которые делают применение этих неценовых факторов еще более эффективным. Например, государственный заказчик теперь получает реальное преимущество, если предлагает товары собственного производства.

Особое внимание в Турции уделяется борьбе с демпингом. Здесь действует многоуровневый механизм экспертной оценки подозрительно низких цен. Тендерная комиссия обязательно запрашивает у участника детальное письменное обоснование. Компания должна раскрыть, за счет каких технологий, решений или рыночных условий ей удается предложить столь низкую стоимость. Если объяснения признаются неубедительными, предложение отклоняется. Этот механизм эффективно отсекает недобросовестных участников, защищая рынок от некачественных контрактов.

Турецкий подход к закупкам глубоко системен и напрямую служит национальным интересам. Это наглядно проявляется в механизме поддержки местных производителей: по закону, отечественным поставщикам в тендерах на услуги и работы предоставляется ценовое преимущество до 15%. Для товаров, особенно высокотехнологичных, такие преференции носят обязательный характер. Таким образом, Турция целенаправленно создает конкурентную среду, в которой местные компании получают реальный шанс на равных конкурировать с международными гигантами, что способствует развитию национальной экономики и технологическому суверенитету.

KİK работает над снижением барьеров для малого и среднего бизнеса. Цифровизация упрощает участие. Дополнительным инструментом является портал EKAP Akademi, предлагающий бесплатные обучающие курсы, видео и документы для поставщиков. В 2023 году через него было проведено более 40 виртуальных занятий. Цель — повысить качество участия, чтобы снизить количество ошибок и последующих судебных споров.

Система закупок дополняется критериями устойчивого развития — экологии, социальной справедливости и высоких стандартов управления. KİK активно сотрудничает с Всемирным банком в проведении «тренингов по осознанным устойчивым закупкам» и подал заявку в ЕС на техническую помощь по проекту «Стимулирование зеленых госзакупок» (об этом сказано в отчете KİK за 2024 год).

Турецкое законодательство предлагает прозрачную иерархию процедур: открытые тендеры (основной метод), ограниченные (для сложных проектов) и переговоры (в исключительных случаях, например, после неудачного открытого тендера или в чрезвычайных ситуациях). Для мелких закупок предусмотрена упрощенная процедура прямого заключения контракта.

Важнейший элемент — система обжалования. Участник, чьи права нарушены, подает жалобу сначала в саму закупающую организацию, а затем — в KİK. В 2024 году Комитет вынес 1769 решений по таким спорам. Жалоба действует как стоп-кран: она немедленно приостанавливает заключение контракта. Это гарантирует, что решение по ней будет иметь смысл, а не станет просто формальностью, когда контракт уже подписан с другим участником.

Китай – цена при условии равенства других параметров

Согласно последним данным, опубликованным Китайской федерацией логистики и закупок (CFLP) в июне 2025 года, общий объем общественных закупок Китая в 2024 году составил 45 трлн юаней, что на 2,18% меньше показателя предыдущего года. Общественные в терминологии Китая – это не только госзакупки. Если брать именно государственные закупки, то они продолжают тренд трехлетнего снижения и составили около 3,3 трлн юаней.

Китайская система государственных закупок, сформировавшаяся после принятия в 2002 году специального закона и последующих правок в 2014 году, представляет собой сложный и во многом уникальный механизм. Для российского бизнеса, особенно для компаний, стремящихся выйти на китайский рынок или ищущих образцы для реформирования отечественной системы, понимание местных правил игры имеет критическое значение.

Система регулируется двумя основными законами. Закон «О государственных закупках», принятый в 2002 году, дополняется законом «О торгах», который в основном регулирует закупки по строительным работам и сопутствующим товарам и услугам. Такое разделение позволяет гибко подходить к различным видам закупочной деятельности, учитывая их специфику.

Принципиально, что уже в 3-й статье закона о госзакупках закрепляются четыре фундаментальных принципа: «Государственные закупки регулируются принципами открытости и прозрачности, честной конкуренции, беспристрастности и добросовестности». Обратим внимание, что конкретно здесь цена здесь не упоминается вовсе, то есть к фундаментальным принципам она не отнесена.

О цене речь заходит в 17-й статье: «Централизованное закупочное учреждение при осуществлении государственных закупок должно соответствовать требованиям, при которых цены закупок ниже среднерыночных, эффективность закупок выше, качество закупок отличное и обслуживание хорошее». И эта установка переводит компании в плоскость поиска оптимального баланса между стоимостью и другими ключевыми параметрами — качеством, эффективностью и сервисом.

При детальном анализе процедур закупок становится очевидно, что китайская система категорически избегает ситуации, когда цена становится единственным определяющим фактором. В конкурсных переговорах и при запросе цен, что составляет значительную часть закупочной деятельности, критерий выбора победителя формулируется как «соответствие требованиям закупок, равное качество и обслуживание и минимальная цена». Эта формулировка, закрепленная в статьях 38 и 40 закона, принципиально важна: цена рассматривается лишь при условии равенства других параметров.

Такой подход предотвращает демпинг и последующее снижение качества. Поставщик не может просто предложить минимальную цену, игнорируя требования к качеству, срокам поставки и послепродажному обслуживанию. Законодатель сознательно создает систему, где технические характеристики, репутация компании, опыт выполнения аналогичных контрактов имеют не меньшее значение, чем финансовые показатели предложения.

Еще более интересным представляется то, как китайское законодательство интегрирует государственные закупки в систему реализации национальной экономической политики. Статья 9 закона прямо указывает: «Государственные закупки должны способствовать достижению целей экономической и социальной политики государства, включая защиту окружающей среды, поддержку отсталых регионов и национальных меньшинств, содействие развитию малого и среднего бизнеса и т. д.» Это означает, что при равных технических характеристиках и сопоставимых ценах предпочтение может быть отдано поставщику из отсталого региона или компании, внедряющей экологически чистые технологии.

Особое место занимает 10-я статья, устанавливающая преференции для отечественных товаров, работ и услуг:

«Государственные закупки должны осуществляться за счет отечественных товаров, работ и услуг». Однако и здесь китайские законодатели проявили гибкость, предусмотрев исключения для случаев, когда «необходимые товары, работы или услуги не могут быть получены на территории Китая или не могут быть получены на разумных коммерческих условиях». Китайское законодательство четко определяет понятие «отечественного продукта»: это товар, у которого не менее 50% добавленной стоимости произведено на территории Китая, а главным признаком является факт непрохождения товара через таможню КНР.

Важным элементом китайской системы является информационная прозрачность. В 2012 году был запущен Единый официальный китайский сайт для размещения информации о госзакупках www.china-cpp.com, который предоставляет общественности информацию о поставщиках и покупателях, обнародует детали сделок, включая данные о предложенных разными поставщиками товарах и ценах.

Китайская система строится на многоуровневой системе контроля качества закупок. Финансовые органы всех уровней выступают в роли надзорных органов, но, помимо них, в процесс вовлечены аудиторские ведомства, органы надзора и даже общественность через механизм публичного раскрытия информации. Статья 66 обязывает органы надзора «оценивать цены закупок, эффект экономии средств, качество обслуживания, репутацию и наличие незаконных действий централизованных закупочных учреждений и регулярно честно публиковать результаты оценки». Этот комплексный подход к оценке эффективности закупок еще раз демонстрирует, что цена рассматривается лишь как один из множества параметров качества работы закупочной системы.

Что это значит для России?

Проведенный анализ позволяет сделать недвусмысленный вывод: мировая практика закупок единодушно отвергает подход, при котором цена контракта является единственным или определяющим критерием. Опыт ЕС, США, Турции и Китая, при всем различии их политических и рыночных систем, демонстрирует удивительную синхронность движения в сторону модели MEAT — наиболее экономически выгодного предложения. Россия с ее гигантскими объемами закупок у единственного поставщика и доминированием ценовых аукционов выглядит на этом фоне белой вороной. Причем игнорирование совершенно четкого мирового тренда чревато системными рисками.

Как минимум пара ключевых шагов вырисовываются очень наглядно.

Во-первых, необходимо поэтапное внедрение MEAT. Можно начать с пилотных проектов в высокотехнологичных и стратегических отраслях (судостроение, энергетика, ВПК), обязав госкомпании использовать оценку по спектру критериев с обязательным учетом стоимости жизненного цикла. Веса критериев должны быть прозрачными и публиковаться заранее.

Во-вторых, борьба с демпингом на опережение. Почему бы не перенять европейский и турецкий опыт обязательной проверки и запроса письменных обоснований заведомо низких цен на этапе оценки заявок?

Учиться никогда не поздно, тем более когда есть прекрасная возможность учесть и чужие ошибки, и чужую методику исправления этих ошибок.