Судебная практика по международным экологическим соглашениям: часть 1

На примерах из судебной практики эксперт ШАНЭКО анализирует роль международных соглашений в регулировании эколого-правовых отношений

Международное эколого-правое регулирование тесно вплетено в отечественное правовое поле — Россия является участником различных многосторонних международных соглашений, затрагивающих вопросы охраны окружающей среды. РФ  также активно заключает двусторонние международные договоры в целях сотрудничества по общим вопросам защиты природы, охраны и использования природных ресурсов.

Общепризнанные в международном праве принципы эколого-правового регулирования нашли отражение в законодательстве РФ, например, основные принципы охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») и др.

В правоприменительной практике в области охраны окружающей среды и природопользования непосредственное обращение к международным конвенциям, участником которых является Россия, — явление не частое: в основе своей международные нормы реализуются через их имплементацию в российские нормативно-правовые акты.

Тем не менее, кейсы существуют, и в ШАНЭКО провели анализ судебной практики в отношении:

Материал состоит из трех частей, предлагаем вашему вниманию первую часть.

Судебная практика по применению Базельской конвенции

Базельская конвенция от 22.03.1989 г. о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (далее — Базельская конвенция) действует для России с 01.05.1995 г.

Ее основная цель — создать общепризнанные условия для защиты здоровья человека и окружающей среды от негативного воздействия опасных отходов, а также для минимизации их образования и трансграничной перевозки посредством возложения на стран-участников обязанности по использованию экологически безопасных способов их удаления.

Ключевые положения Базельской конвенции:

• сокращение образования опасных отходов;
• обращение с отходами внутри страны их образования;
• минимизация трансграничных перевозок опасных отходов;
• экологически безопасное обращение с отходами.

Положения Базельской конвенции во многом послужили основой для внутреннего правового регулирования в сфере обращения с отходами производства и потребления, а потому в некоторых случаях становятся предметом анализа судов при разрешении споров между промышленными предприятиями и органами государственного экологического контроля.

Рассмотрим несколько примеров.

1. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 16.02.2022 г. по делу № А60-63056/2021 (постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.05.2022 г., постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2022 по делу № А60-63056/2021 решение оставлено без изменения).

Краткое резюме по делу: суд обратился к определению понятия «отходы», содержащемуся в Базельской конвенции, в целях разграничения категорий «отходы» и «сырье» на металлургическом производстве, что позволило признать незаконным предписание контрольного органа об устранении нарушения требований в области обращения с отходами.

Фабула дела

Природопользователь — крупное металлургическое предприятие — оспорил предписание, выданное Управлением Росприроднадзора. По результатам плановой выездной проверки контрольный орган выявил, в том числе нарушения при обращении с отходами — несанкционированное складирование лома и отходов черных металлов в неустановленных местах, которые не обозначены на схемах хранения (накопления) отходов в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).

Управление Росприроднадзора, ссылаясь на то, что предприятие имеет лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I — IV классов опасности в части утилизации отходов IV класса опасности, посчитал, что лом и отходы черных металлов должны быть размещены на объекте размещения отходов, включенном в государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО), а накопление лома и отходов черных металлов должно осуществляться только в местах накопления отходов.

Предприятие оспорило в суде предписание в части вменения указанного нарушения.

Решение суда

Суд удовлетворил требования истца, признав предписания недействительными в части выявленного Росприроднадзором нарушения требований в области обращения с отходами.

Ключевой аспект при принятии данного решения — классификация лома и отходов черных металлов. Контрольный орган рассматривал накопленный на производственной площадке лом и отходы черных металлов как подлежащие размещению отходы, требующие специального оборудованного места, включенного в ГРОРО.

Суд же применил принципиально иной подход, опираясь на положения Базельской конвенции. В частности, судом было отмечено:

«В соответствии с п. 1 ст. 2 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Федеральный закон от 25.11.1994 № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением») отходы — это вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства».

Это определение послужило инструмента толкования судом Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (Закон № 89-ФЗ). Суд подчеркнул, что лом черных металлов, находящийся на территории металлургического предприятия и предназначенный для использования в качестве сырья для производства металлопродукции, не является отходом в смысле, придаваемом этому термину действующим законодательством.

Обосновывая свою позицию, суд указал на следующие обстоятельства:

Суд установил, что предприятие не размещает лом черных металлов в целях его удаления/захоронения, в связи с чем у него не имеется установленной ст. 12 Закона № 89-ФЗ обязанности по размещению лома черных металлов на специальном объекте размещения отходов с внесением сведений об этом в ГРОГРО и в ПНООЛР.

Практическое значение решения для промышленных предприятий

Решение суда имеет важное практическое значение для предприятий, работающих с вторичным сырьем, ломом и отходами металлов:

• Категоризация материалов. Материалы, которые находятся в обороте как сырье и предназначены для дальнейшего использования в производственной цепочке, даже если они формально имеют признаки отходов, не всегда квалифицируются как таковые по смыслу законодательства об отходах.
• Договорное оформление. Наличие договора поставки сырья и его соответствие качественным характеристикам по документам стандартизации — важные доказательства того, что материал является сырьем, а не отходом.

2. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17.12.2019 г. по делу № А50-40908/2018 (Определением Верховного Суда РФ от 06.04.2020 № 309-ЭС20-2811 отказано в передаче дела № А50-40908/2018 в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра).

Краткое резюме по делу: суд установил, что отсоединенные от действующих нефтепроводов стальные трубы не являются отходом по смыслу российского законодательства об отходах и Базельской конвенции, разграничив утратившие потребительские свойства материалы (отходы) и материалы, остающиеся в хозяйственном обороте, что позволило признать представление прокуратуры незаконным.

Фабула дела

В ходе прокурорской проверки соблюдения природопользователем требований законодательства об отходах выявлено наличие на объектах предприятия стальных труб, отсоединенные от действующих нефтепроводов и выведенные из эксплуатации в результате капитального ремонта и реконструкции нефтепроводов. В этой связи природоохранной прокуратурой вменены предприятию нарушения законодательства об отходах, в том числе:

• отсутствие классификации спорных труб по классу опасности;
• отсутствие паспортов отходов;
• неучет этих материалов в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;
• непредставление отчетности по форме № 2-ТП (отходы).

В отношении предприятия вынесено представление об устранении нарушений законодательства об отходах. Природопользователь, не согласившись с указанным представлением, обратился суд.

Решение суда

Суд первой инстанции отклонил требования предприятия, согласившись с прокуратурой в том, что трубы являются отходами и должны быть классифицированы в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО).

Однако апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требования природопользователя, указав, что трубы не пришли в негодность и продолжают обладать потребительскими свойствами, следовательно, не являются отходами.

Прокуратура подала кассационную жалобу, настаивая на том, что суды неправильно применили Базельскую конвенцию и терминологию, установленную в ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения». Суд кассационной инстанции поддержал апелляционный суд.

Основание для такого решения — правильное толкование понятия «отходы» согласно Базельской конвенции в контексте российского законодательства об отходах.

Согласно ст. 1 Закона № 89-ФЗ отходы производства и потребления — вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с Законом № 89-ФЗ. Суд подчеркнул, что определяющим здесь является наличие намерения удаления вещества / предмета.

Российское законодательство не содержит определения термина «удаление отходов», поэтому суд обратился к определению, приведенному в п. 6.32 ГОСТ 30772-2001, согласно которому «удаление опасных или других отходов»: сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и/или захоронением их способом специального хранения.

Важно! Согласно п. 3 ГОСТ 30772-2001 данный стандарт соответствует Базельской конвенции.

Применение концепции «операций по удалению» из Базельской конвенции

Суд проанализировал Приложение IV Базельской конвенции «Операции по удалению», в частности Раздел A «Операции, которые ведут к возможной рекуперации, рециркуляции, утилизации, прямому повторному или альтернативному использованию». Согласно п. 4 ст. 2 Базельской конвенции и разделу A Приложения IV «удаление» означает любую из операций, которые не ведут к возможной рекуперации, рециркуляции, типизации, прямому повторному или альтернативному использованию.

Конвенция содержит исчерпывающий (закрытый) перечень операций по удалению, приведенный в Разделе A Приложения IV, включающий позиции D1 — D14 (от размещения на свалке до захоронения на морском дне). Раздел B содержит операции восстановления отходов (R1 — R13), которые не являются удалением.

Таким образом, для того чтобы быть признанными удалением отходов, операции предприятия с трубами должны подпадать под какую-либо позицию из перечня, приведенного в разделе A Приложения IV. Однако в представлении прокуратуры этого указанно не было.

Ключевой вопрос: утрата предметом потребительских свойств

Согласно ФККО разновидностью отходов «лом и отходы черных и цветных металлов» (4 60 000 00 00 0) является группа отходов «трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные» (4 69 520 00 00 0).

Ломом и отходами металлов в соответствии с основными понятиями Закона № 89-ФЗ являются пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий.

Таким образом, для признания спорных труб отходами необходимо установить утрату ими потребительски свойств. Суд установил, что доказательств этого представлено не было, отметив:

«Само по себе наличие в ФККО группы отходов «трубы стальные нефте- и газопроводов отработанные» не свидетельствует о том, что отсоединенные от трубопроводов (а не отработанные) трубы являются отходами в смысле, определенном статьей 1 Закона об отходах».

Суд также отклонил ссылки прокуратуры на несоответствие труб первоначальным заводским характеристикам, установленным ГОСТ 10704-91 и ГОСТ 19903, так как эти стандарты применяются только к вновь изготовленной продукции, а не к использованным трубам.

Значение решения для природпользователей

Рассмотренный кейс демонстрирует, что:

Решение суда защищает права предприятий от необоснованного расширения требований отечественного законодательства об отходах.

Применение положений Базельской конвенции в российском правоприменительной практике

Исследованные судебные акты иллюстрируют эволюцию российской судебной практики в применении положений Базельской конвенции и позволяют сделать следующие выводы:

• определения Конвенции применяются в качестве вспомогательного инструмента толкования российского законодательства об отходах;
• положения Конвенции способствуют правильному разграничению веществ / предметов, относящихся к отходам и таковыми не являющимися;
• Конвенция содержит исчерпывающий перечень операций, считающихся «удалением отходов», который не подлежит расширительному толкованию и вольному применению. 

В следующей части мы рассмотрим судебную практику в отношении Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.