На прошлой неделе Министерство транспорта Великобритании внесло в парламент проект закона, который радикально перекраивает всю систему железнодорожного транспорта в Туманном Альбионе.
Впрочем, с другой точки зрения, этот закон будет логичным продолжением процессов, протекавших на железных дорогах Соединенного королевства с 2003 года. Как известно, в 1994 году консервативное правительство Великобритании начало процесс приватизации отрасли. С апреля 1994-го Британские железные дороги (British Rail) как единое целое прекратили свое существование; вместо них была образована компания Railtrack, владеющая инфраструктурой, а с мая 1996-го компания перестала быть государственной и ее акции были проданы частным инвесторам. Помимо Railtrack, в отрасли появились частные перевозчики, работающие по франшизам (позднее эти перевозчики разделились на два типа, об этом ниже), появились частные депо и т. д.
Однако в силу разных причин (описанных, например, здесь или здесь) спустя некоторое время – в марте 2022 года – железнодорожная инфраструктура была вновь возвращена в государственные руки. Появилась государственная квази-корпорация Network Rail (краткая история реформы описана, например, в этой презентации.
Все эти годы – с 2003 по 2025-й, то есть на протяжении 22 лет, в Великобритании периодически вспыхивали дискуссии на тему «что делать с железнодорожной отраслью». То возникала идея сменить модель – вместо европейской модели с вертикальным разделением взять на вооружение американскую (или, если иметь в виду преимущественно пассажирскую работу, – японскую модель) с вертикальной интеграцией, но с горизонтальным разделением, то маятник качался в другую сторону и предлагалась национализация отрасли. Обычно такую модель предлагали лейбористы. В одном из вариантов даже предлагалась национализация, затем внутренние структурные изменения руками государства, а затем снова приватизация по другой модели. И, наконец, уже во время пандемии возникли идеи возвращения к той «лейбористской» модели, когда железные дороги должны быть снова национализированы.
Затем, в 2023 году, дискуссии на эту тему разгорелись с новой силой и возникло предложение создать вместо государственной Network Rail новую организацию под названием Great British Railways (GBR), которая постепенно аккумулировала бы в своих руках уже не только инфраструктуру, но и компании-перевозчики. Напомню, что в Великобритании пассажирские перевозки более развиты, чем грузовые, и дают около 80% всей выручки отрасли.
Так вот, в парламент Великобритании внесен законопроект, который существенно изменит отрасль. Обсуждение документа прошло в Палате общин. 11 ноября состоится обсуждение в Палате лордов, где законопроект о создании Great British Railways будет рассмотрен во втором чтении.
Основная идея законопроекта: GBR возьмет под свой контроль железную дорогу, заменив Network Rail и большинство отдельных пассажирских операторов, за исключением небольшого числа операторов с лицензиями открытого доступа. Напомню читателям, что операторы открытого доступа работают без господдержки и госсубсидий, а остальные операторы, работающие по госфраншизам, получают субсидии. Оставшиеся бывшие франшизы уже постепенно ренационализируются после принятия соответствующего закона год назад.
Председатель Транспортного комитета Палаты общин Рут Кэдбери заявила: «В конечном счете какую разницу заметят пассажиры? Как мы можем быть уверены, что эти планы, которые выглядят хорошо на бумаге, превратятся в более надежные поездки на поезде и более выгодные тарифы? Эти вопросы мы с моими коллегами из разных партий, являющимися одними из самых осведомленных в транспортной политике в Палате общин, будем изучать, анализируя точки зрения представителей разных партий, рассматривая ситуацию в этом секторе (…) Затем мы постараемся в наиболее ответственный момент представить правительству рекомендации о том, как можно улучшить законопроект».
В рамках этого процесса произойдет объединение и интеграция в единое целое некоторого количества разрозненных элементов железнодорожной системы.
Впрочем, не всем это нравится, например, правительство Шотландии заявило, что не поддерживает процессы интеграции всей системы под крыло GBR и что его «позиция по-прежнему заключается в том, что полностью автономная железная дорога отвечает наилучшим интересам Шотландии». И добавило, что разочарованы позицией правительства Великобритании.
Суммируя основные идеи законопроекта, британские СМИ выделяют следующие: GBR будет лицензироваться Государственным секретарем и регулироваться Управлением железных дорог и автомобильных дорог, как сейчас Network Rail. Фактически, Great British Railways станет новым названием Network Rail, получившей в дополнение к функции управления инфраструктурой еще и право на управление пассажирскими поездами. Что же касается услуг так называемого открытого доступа, то споры о том, должны ли существовать услуги открытого доступа для пассажиров, насколько они полезны и справедливы ли условия лицензий на доступ (в частности, сетевые сборы, которые они обязаны платить), – эти вопросы пока еще обсуждаются и по ним пока нет консенсусного решения. Поэтому в законопроект вопросы, связанные с компаниями открытого доступа, пока не включены.
Кроме того, одной из болезненных тем для некоторой части британского общественного мнения является то, что один из четырех крупнейших пассажирских перевозчиков на территории Великобритании – немецкая Deutsche Bahn (DB) – второй по величине перевозчик в UK. Так вот, в информационном бюллетене «Внедрение и проектирование железных дорог Великобритании» говорится (в контексте этого нового законопроекта): «Великобритания будет принимать решения о том, какие другие операторы могут предоставлять услуги на ее инфраструктуре», а в пояснительных записках, прилагаемых к законопроекту, сказано: «Великобритания будет определять продолжительность и форму прав доступа, размер платы, которую другие операторы должны платить за доступ (в пределах параметров, установленных законопроектом), а также структуру режимов стимулирования производительности, которые поощряют других операторов предоставлять надежные услуги».
Гос.секретарь по вопросам транспорта (министр транспорта) Хайди Александер сообщила депутатам: «Я предлагаю законопроект, который проложит путь к крупнейшей за 30 лет трансформации Британских железных дорог. Законопроект о железных дорогах, подготовленный с учетом отзывов, полученных в ходе консультаций, предоставит нам инструменты, необходимые для создания Great British Railways – новой государственной компании, которая будет контролировать управление железнодорожным транспортом и поездами».
В ходе дальнейшего обсуждения в палате лордов будет изучено, как GBR будет работать для пассажиров, включая регулирование тарифов и билетов, роль автономных правительств (напомню, что, например, у правительства Шотландии частенько свое, особое мнение по многим вопросам) и органов власти в управлении железными дорогами, а также то, как GBR будет регулировать доступ к сети, в том числе для грузовых операторов, которые в основном остаются в частном секторе.
Автор: Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ