Экскурс в институциональную эволюцию переговорных механизмов
ООН занимает ключевое место в формировании международной повестки в области обеспечения безопасности в сфере использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). Отправной точкой институционализации данной тематики стал 1998 год, когда данная проблематика устойчиво вошла в повестку дня ООН: по инициативе Российской Федерации в Первом комитете ГА ООН был внесен проект резолюции по этому вопросу. Годом позже он был принят без голосования в качестве резолюции A/RES/53/70 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникации в контексте международной безопасности». В документе отмечалось, что научно-технический прогресс следует использовать во благо человечества в целях обеспечения устойчивого экономического и социального развития всех стран, а также для обеспечения безопасности на международной арене. Именно эта веха ознаменовала начало дипломатического трека, в рамках которого государства приступили к диалогу для решения вопросов международной информационной безопасности (МИБ). В течение последующих десятилетий структура и содержание этого процесса получили значительное развитие — от отдельных резолюций к учреждению специализированных механизмов.
Особое значение в институционализации переговорного процесса по МИБ приобрел Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН, отвечающий за вопросы разоружения и международной безопасности. На основе его решений были созданы ключевые многосторонние механизмы взаимодействия по данной теме: сначала Группы правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности (ГПЭ), а затем Рабочие группы открытого состава по вопросам безопасности в сфере ИКТ и самих ИКТ (РГОС), ставшие ядром складывающейся переговорной архитектуры обеспечения безопасности в сфере использования ИКТ.
8 декабря 2003 г. была принята резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 58/32 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» о создании ГПЭ ООН, что положило начало переходу от декларативного признания угроз в ИКТ-среде к практической реализации инициатив государств в этой области. В рамках ГПЭ была запущена работа по анализу киберугроз и методам противодействия им. Однако, несмотря на достижения ГПЭ, ее формат имел существенные недостатки, основной из которых — участие ограниченного круга государств, исключавшее из процесса выработки решений значительное число стран, в особенности развивающихся. Этот фактор стал основанием для создания более открытого и представительного формата — Рабочей группы открытого состава, в рамках которой все государства — члены ООН стали равноправными участниками обсуждения вопросов обеспечения безопасности в сфере использования ИКТ.
В соответствии с резолюцией 73/27 Генеральной Ассамблеи в 2019 г. была учреждена первая РГОС по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ и самих ИКТ. Она завершила свою работу в 2021 г., представив свой окончательный доклад, одобренный консенсусом. В документе были подтверждены положения, выработанные в рамках ГПЭ, и заложены ориентиры для дальнейшего многостороннего взаимодействия. Успешное завершение первого цикла РГОС способствовало принятию резолюции 75/240, на основании которой в 2021 г. была учреждена РГОС второго созыва, завершившая свою работу в июле 2025 г. Именно деятельность этой группы стала поворотной точкой, приведшей к созданию постоянного действующего Всемирного механизма по достижениям в области ИКТ в контексте международной безопасности и продвижению ответственного поведения государств в сфере использования ИКТ (Global Mechanism on Developments in the Field of ICTs in the Context of International Security and Advancing Responsible State Behaviour in the Use of ICTs). Создание постоянного механизма по МИБ стало важнейшим итогом пяти лет деятельности РГОС. В этом контексте особую значимость приобрела роль отдельных государств, выступавших драйверами дипломатического процесса и инициаторами ключевых решений. В числе таких государств определяющее место заняла Российская Федерация, инициировавшая созыв первой (2019–2021) и второй (2021–2025) РГОС. Российская сторона рассматривала РГОС как прообраз постоянной переговорной площадки по вопросам МИБ и последовательно продвигала идею институционализации механизма на долгосрочной основе. Предлагалось создать постоянно действующий орган и наделить его мандатом на разработку юридически обязывающих норм. Такой подход нашел поддержку со стороны ряда государств, однако мандат нового постоянного действующего механизма вызывал существенные разногласия. Были также предложены альтернативные форматы — Программа действий по поощрению ответственного поведения государств при использовании информационно-коммуникационных технологий в контексте международной безопасности (Programme of Action to Advance Responsible State Behaviour in the Use of Information and Communications Technologies in the Context of International Security, PoA). В действительности разногласия государств отражали не столько их институциональные позиции, сколько стратегические различия в подходах к регулированию ИКТ-среды и реализации национальных политик в этой области.
Согласование итогового доклада: компромиссы и вызовы
Несмотря на все противоречия, спустя четыре года заключительная 11 сессия, состоявшаяся с 7 по 11 июля 2025 г. в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке, завершилась успехом: итоговый доклад Группы был принят консенсусом. Следует отметить, что достижение единогласия не было простым процессом и потребовало поиска компромиссных развязок. Сам доклад пересматривался трижды, а финальный текст в значительной мере был сокращен по сравнению с «нулевой» версией итогового доклада. Некоторые пункты, которые в изначальном тексте были представлены как рекомендации, были трансформированы в вопросы для обсуждения Всемирным механизмом. Наиболее показательный пример подобной трансформации — проблематика международного права, которая является камнем преткновения из-за разногласий государств по вопросу применимости существующих норм международного права к ИКТ-среде, включая международное гуманитарное право. В результате положения, касающиеся международного права, были включены в итоговый текст в виде перечня тем для обсуждения в рамках будущей работы Всемирного механизма. Как отмечается в докладе, «неисчерпывающий открытый список тем, предлагаемых государствами для дальнейшего обсуждения в рамках международного права, включает в себя вопрос того, как международное право, в частности, Устав ООН, применяется при использовании ИКТ; суверенитет; суверенное равенство; невмешательство во внутренние дела других государств; мирное урегулирование споров; ответственность государств и должная осмотрительность; уважение прав и свобод человека; существующие пробелы в общем понимании того, как применяется международное право; а также иные вопросы, содержащиеся в отчете РГОС за 2021 год и резюме Председателя». При этом России и единомышленникам удалось пресечь попытки западных делегаций включить в текст документа тезис о полной и автоматической применимости МГП к цифровой среде, а также положения, приравнивающие использование ИКТ к применению силы.
Дополнительно следует отметить, что предложение России и группы стран-единомышленниц об учреждении в рамках Всемирного механизма отдельной тематической группы по международному праву, которое содержалось в первой версии доклада, не вошло в окончательный текст из-за сопротивления США и их союзников (не прошло в итоговый доклад и западное предложение создать подгруппу по киберустойчивости и защите критической информационной инфраструктуры). Впрочем, это полностью нивелируется тем фактом, что в согласованном в июле 2024 г. мандате будущего механизма по настоянию России удалось закрепить положение о продолжении дискуссии о выработке юридически обязывающих договоренностей по МИБ, что может быть реализовано как на пленарных заседаниях, так и в рамках тематических групп.
Согласование итогового доклада и достижение договоренности о создании нового механизма свидетельствует о том, что даже в условиях напряженной международной обстановки и ослабления взаимного доверия между государствами коллективные действия в области МИБ остаются возможными.
Деятельность РГОС подтвердила сохраняющееся значение ООН как центральной переговорной площадки по тематике обеспечения безопасности в сфере использования ИКТ. В ситуации, когда традиционные механизмы контроля над вооружениями рушатся, открытый универсальный механизм ООН предоставил государствам возможность сохранять и развивать диалог по МИБ. Именно логика постепенного наращивания консенсуса в условиях усиливающейся напряженности системы международных отношений и лежит в основе перехода от временного механизма по МИБ к перспективной институциональной архитектуре, нацеленной на устойчивое обеспечение безопасности в сфере использования ИКТ. Знаковым подтверждением достигнутого результата стало то, что принятие итогового доклада РГОС сопровождалось аплодисментами в зале заседаний ООН.
Архитектура и мандат Всемирного механизма
Согласно рекомендациям, согласованным в итоговом докладе РГОС, с 2026 г. в рамках ООН начнет функционировать постоянный механизм по безопасности в сфере использования ИКТ. Всемирный механизм будет функционировать как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи, подотчетный Первому комитету. Ожидается, что соответствующее решение будет закреплено отдельной резолюцией ГА ООН, утверждающей итоги деятельности РГОС. Вслед за этим, ориентировочно в начале 2026 г. (не позднее марта), должна состояться организационная сессия нового механизма, которая конкретизирует его программу работы и процедурные аспекты.
Мандат постоянного механизма, по сути, охватывает весь комплекс вопросов, которыми занималась РГОС, сохраняя преемственность пяти основных направлений («столпов») дискуссий: 1) выявление существующих и потенциальных угроз в ИКТ-сфере; 2) выработка и развитие правил, норм и принципов ответственного поведения; 3) вопросы применимости международного права к ИКТ-среде, включая возможность выработки юридически обязывающих договоренностей по МИБ; 4) меры укрепления доверия и 5) наращивание потенциала. Фактически новый орган будет продолжать обсуждение всех ключевых тематических блоков, что важно для непрерывности процесса. При этом акценты в деятельности нового органа предполагается сместить с декларативно-обменных форматов на практико-ориентированную работу, направленную на реализацию принятых решений и выработку конкретных моделей взаимодействия.
Структура постоянного механизма представляет собой многоуровневую систему, включающую пленарные заседания, специализированные тематические группы и межсессионные совещания, обзорные конференции. В докладе отмечается, что «Всемирный механизм будет собираться дважды в год, одна неделя будет посвящена заседаниям специализированных тематических групп, а другая неделя — пленарным заседаниям по существу». В полном составе участники будут собираться на пленарные сессии, где будут обсуждать итоги работы и принимать консенсусные решения (к примеру, доклады или декларации). При этом предусмотрено создание двух тематических рабочих групп. Первая — общетематическая кросс-секторальная группа (Dedicated Thematic Group 1, DTG 1) охватит основные вопросы международной безопасности в сфере ИКТ, то есть, по сути, продолжит обсуждать вопросы мандата РГОС. Вторая — группа по наращиванию потенциала (Dedicated Thematic Group 2, DTG 2) будет заниматься координацией усилий по обучению, технической помощи и развитию возможностей государств в ИКТ-среде. Выделение отдельного трека для наращивания потенциала отражает особую значимость этой темы для развивающихся стран, которые настаивали на придании ей приоритетного статуса. Формат их работы, согласно проекту, будет достаточно гибким — предполагаются брифинги профильных экспертов, обмен передовым опытом, выработка рекомендаций по практическим мерам. Тематика обсуждений в группах может меняться по мере необходимости. Тематические группы будут функционировать до первой обзорной конференции, по итогам которой может быть принято решение об изменении их количества или мандата.
Кроме того, предусмотрена возможность создания ad-hoc подгрупп или специализированных круглых столов с ограниченным сроком действия для детального изучения отдельных проблемных аспектов. Использование подобных форматов предполагается в случаях, когда возникает необходимость оперативного рассмотрения узкоспециализированных или вновь возникающих вызовов, включая, например, появление новых типов киберугроз или рисков, связанных с внедрением технологий искусственного интеллекта, без ожидания очередной сессии Всемирного механизма.
Важно, что новый орган унаследует от РГОС шефство над запущенным по предложению России Глобальным межправительственным реестром контактных пунктов ставшего главной практической инициативой, реализованной РГОС. В сферу компетенций Всемирного механизма войдут вопросы его дальнейшего совершенствования. Отдельного упоминания также заслуживает договоренность о создании глобального портала по вопросам безопасности в сфере использования ИКТ как официального веб-сайта формата-преемника РГОС, а также онлайн-хранилища информации о наработках и инициативах в области МИБ.
В соответствии с утвержденной в докладе моделью функционирования Всемирного механизма, каждые пять лет будет созываться обзорная конференция для комплексной оценки достигнутого прогресса, пересмотра приоритетов и при необходимости коррекции мандата механизма. Первая обзорная конференция намечена на 2031 год. Выбранный формат проведения обзорных конференций соотносится с устоявшейся практикой международных режимов, включая режимы в области контроля над вооружениями и нераспространения, реализации универсальных конвенций ООН.
Что касается структуры механизма, в итоге был согласован формат «2+1» — две тематические группы + пленарная сессия в качестве наиболее сбалансированной и управляемой модели. С одной стороны, он обеспечивает достаточную институциональную гибкость и предметную проработку ключевых направлений, с другой — позволяет избежать избыточной фрагментации и конкуренции треков. Тем не менее уже на этапе согласования модели были высказаны опасения относительно потенциальной громоздкости структуры, риска дублирования функций и нагрузки на национальные делегации. Планируется, что в рамках каждого календарного года будет проводиться не менее трех мероприятий (две сессии тематических групп и пленарное заседание), не считая возможных внеочередных совещаний. В целях оптимизации процедур государствами были предложены меры по сокращению продолжительности ежегодных сессий, пересмотру формата повестки и активному использованию дистанционных форматов участия. Пилотный период функционирования механизма, который придется на 2026–2030 гг., приобретает особое значение для практической оценки жизнеспособности предложенной архитектуры и своевременного выявления потребности в ее структурной корректировке к моменту проведения первой обзорной конференции.
Принцип консенсуса
Функционирование нового органа будет осуществляться на основе ключевого принципа — политические и процедурные решения принимаются консенсусом всех участвующих государств, как и в РГОС. Принятие решений консенсусом обеспечивает равноправие государств, однако одновременно сохраняет и унаследованный «изъян» данного подхода: любое государство вправе заблокировать одобрение документа, что влечет за собой необходимость сглаживания формулировок для достижения общего согласия. Несмотря на это, консенсус остается краеугольным условием легитимности в рамках системы Организации Объединенных Наций, и все участники подтвердили приверженность этому механизму принятия решений.
Модальности участия заинтересованных сторон
Особое внимание в докладе уделено модальностям участия заинтересованных сторон в работе Всемирного механизма. В Приложении I к итоговому докладу РГОС зафиксированы условия взаимодействия с заинтересованными сторонами и установлено, что организации, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС ООН, могут быть аккредитованы для участия в пленарных сессиях и обзорных конференциях, уведомив об этом Секретариат механизма. Что касается иных заинтересованных сторон, не обладающих указанным статусом, то для них предусмотрен отдельный аккредитационный процесс на основе принципа отсутствия возражений со стороны государств. Заявки рассматриваются в установленное ежегодное «окно», и в случае отсутствия возражений соответствующие организации получают аккредитацию сроком на пятилетний цикл. Этот порядок во многом воспроизводит практику, действовавшую в РГОС, но теперь она формализована заранее, что должно обеспечить большую институциональную предсказуемость. Приверженность механизму «непредъявления возражений» означает, что сохраняется и правовая возможность государства отклонить участие конкретной организации. Это положение отражает, в частности, позицию Российской Федерации, последовательно выступающей за недопустимость подрыва межправительственного характера переговоров. Российская сторона указывала на то, что участие отдельных негосударственных субъектов в деятельности РГОС в ряде случаев сопровождалось злоупотреблением предоставленным статусом, проявлявшимся в распространении голословных обвинений в адрес государств и политизированных оценок, подрывающих дипломатический процесс.
Дополнительно в докладе отмечается, что участие заинтересованных сторон носит исключительно консультативный характер и не влечет за собой полномочий по принятию решений. В этой связи можно констатировать сохранение ключевого принципа вовлечения стейкхолдеров: межправительственный характер механизма сохраняется, участие иных заинтересованных сторон допускается в строго институционализированных и контролируемых рамках, а решающая роль в принятии решений сохраняется за государствами как первичными субъектами международного права.
Что дальше?
Заключительный доклад РГОС будет представлен на рассмотрение и утверждение в рамках 80-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, которая начнет свою работу 9 сентября 2025 г. Его ключевое значение заключается в том, что он открыл путь к новому этапу институционализации международного сотрудничества по вопросам ИКТ-безопасности — созданию постоянно действующего механизма в рамках ООН для продолжения сотрудничества в области МИБ. Структура Всемирного механизма — результат компромисса между стремлением активизировать практическую работу (через тематические группы и включение экспертов) и необходимостью учитывать политические реалии и озабоченности всех сторон (через сохранение консенсуса и главенствующую роль государств в переговорном процессе). Стартовые условия Всемирного механизма представляются обнадеживающими: у него имеется четкий исходный мандат, поддержанный государствами — членами ООН, и понимание направлений работы. В то же время сохраняются и вызовы: сложная организационная структура, потребность в ресурсах, сохраняющиеся политизированные линии разломов, унаследованные от предшественника. Насколько он сможет превзойти РГОС по результативности, покажут первые годы деятельности.