25 лет назад был создан Государственный совет Российской Федерации. Историческим предшественником этого консультативно-совещательного органа был Госсовет времён Российской империи, основанный в 1810 году. Он действовал до начала ХХ века. Входившие в его состав профессионалы помогали царю принимать законодательные решения. По словам историков, коллегиальность в работе Госсовета сводила к минимуму возможность негативных последствий после вступления в силу того или иного законопроекта. Обсуждение нормативных актов в Государственном совете позволяло тщательно их рассматривать и совершенствовать.
- Государственный совет
- РИА Новости
1 сентября 2000 года в России был создан Государственный совет. Историческим предшественником этого консультативно-совещательного органа был Госсовет Российской империи. В его состав входили профессионалы, обсуждавшие важнейшие законы перед их принятием.
Экспертиза законодательных инициатив
Совещательные органы при главе государства существовали в России столетиями, однако, по словам историков, долгое время порядок работы и их функциональные обязанности были размытыми.
В 1711 году Пётр I создал орган власти, который мог не только давать ему советы в области законотворчества, но и управлять государством в период его отсутствия, — Правительствующий сенат. Несмотря на то что он просуществовал вплоть Октябрьской революции, после смерти Петра полномочия сената существенно ограничили. Екатерина I поставила над ним Верховный тайный совет, а при Екатерине II и Павле I в принятии важных решений монарху помогал Совет при Высочайшем дворе.
По словам историков, в начале XIX века система государственного управления в Российской империи находилась в состоянии кризиса. Правительствующий сенат был перегружен различными делами, и в приоритете у него была реализация судебных функций. Во время правления Павла I реальная власть в империи оказалась в руках узкого круга приближённых к царю сановников. Его сын Александр I, ставший монархом после государственного переворота, осознавал необходимость реформ.
Также по теме
250 лет назад родился выдающийся российский государственный деятель Михаил Сперанский. Во время правления Александра I он занимал пост...
В 1801 году Александр ликвидировал Совет при Высочайшем дворе и создал вместо него принципиально новый совещательный орган — Непременный совет. Он помогал царю в принятии решений в сфере внешней и внутренней политики, на нём обсуждали проекты важнейших нормативных актов. Кроме того, совет выполнял отдельные надзорные и контролирующие функции.
«Полномочия Непременного совета не были чётко очерчены, и через некоторое время Александр I охладел к своему детищу, сосредоточившись на обсуждении важных дел с приближёнными из неофициального Негласного комитета», — рассказал в беседе с RT профессор МПГУ доктор исторических наук Виталий Захаров.
В то же время монарх осознавал, что вопросы государственного управления должны быть упорядочены. Он поручил подготовить проект политической реформы одному из своих ближайших сподвижников — статс-секретарю Михаилу Сперанскому.
«Порядок и единообразие государственных дел требуют, чтоб было одно средоточие для общего их соображения. Установление его должно быть соразмерно пространству дел к величию Империи. Оно должно иметь публичное существование, дабы действия власти управляющей не казались самопроизвольными», — написал Сперанский в своей записке «О необходимости учреждения Государственного совета».
Статс-секретарь планировал масштабную административно-политическую реформу, однако монарх в конечном итоге ограничил его замыслы.
- Михаил Сперанский
- РИА Новости
«Сперанский исходил из того, что один человек не в состоянии нести на себе весь груз государственной власти, и рекомендовал в помощь императору создать Государственный совет, наделив его широкими полномочиями. Однако Александр I испугался, что Госсовет сможет превратиться в противовес его самодержавной власти, и решил ограничиться приданием ему статуса законосовещательного органа», — отметил в разговоре с RT заведующий кафедрой истории государства и права МГУ им. М.В. Ломоносова доктор юридических наук Владимир Томсинов.
По его словам, в Государственном совете с привлечением экспертов обсуждались все важнейшие законопроекты и Александр I учитывал итоги этих дискуссий при выборе окончательного решения по тому или иному вопросу.
«Госсовет стал одним из важнейших элементов принятия законодательных решений в России. Законы и другие важные государственные акты должны были проходить через это учреждение», — рассказал в беседе с RT профессор Высшей школы экономики, доктор исторических наук Кирилл Соловьёв.
- Александр I
- © Общественное достояние
При этом последнее слово оставалось за царём. Он мог согласиться как с большинством членов Госсовета, так и с меньшинством, а иногда и вовсе принимал сторону какого-то одного члена законосовещательного органа. Однако в любом случае Государственный совет оказывал влияние на принятие окончательного решения.
«Даже когда монарх соглашался с мнением меньшинства, Государственный совет определённым образом корректировал законопроект, так как он всё равно менялся по ходу обсуждения. Это было горнило, через которое должно было пройти любое принципиальное решение в течение более чем 100 лет в истории Российской империи», — подчеркнул Кирилл Соловьёв.
«Компенсировал недостатки самодержавия»
Госсовет был официально учреждён 1 января 1810 года, однако часть исследователей полагают, что отсчёт его деятельности следует вести с 1801 года, так как новый орган был формально создан на базе Непременного совета. Сперанский стал государственным секретарём — вторым после императора лицом в государстве. Первым председателем самого Госсовета был назначен граф Николай Румянцев. Членов совета утверждал император, исходя из их профессиональной компетентности.
Государственный совет рассматривал проекты новых законов и изменения в старые, обсуждал вопросы внутренней и внешней политики при чрезвычайных обстоятельствах, а также сметы государственных доходов и расходов.
- Парадная, праздничная и обыкновенная форменная одежда членов Государственного совета
- © Общественное достояние
В состав Госсовета на начальном этапе его существования входили Государственная канцелярия, отдельные департаменты (законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии, военных дел) и комиссии (составления законов и по принятию прошений). В дальнейшем структура неоднократно корректировалась.
Как отметил Кирилл Соловьёв, в Государственном совете любые законодательные инициативы проходили как своего рода общественную, так и юридическую экспертизу. В результате решения органов власти становились более взвешенными и представляли собой компромисс интересов различных групп.
На начальном этапе существования Госсовету во время длительного отсутствия императора подчинялись все министерства, а его решения автоматически принимали силу закона. Однако в 1832 году полномочия Государственного совета были сокращены.
- Заседание Государственного совета, Илья Репин
- © Общественное достояние
«Госсовет совмещал в себе законосовещательные и экспертные функции. Решения, влияющие на судьбу всего общества, обсуждались специалистами. В совете не было места случайным людям. Это был очень полезный орган в системе власти. Он компенсировал недостатки самодержавия, связанные с единоличным принятием решений. Ведь один человек может ошибаться — например, если ему предоставляют искажённую информацию. А в данном случае это компенсировалось коллегиальным обсуждением опытными государственными деятелями. Госсовет служил своеобразным ограничителем самодержавной власти и при этом не зависел от настроений толпы», — рассказал Владимир Томсинов.
С его точки зрения, в эпоху реформ Александра II рассматривался проект расширения полномочий Госсовета и введения в его состав выборных должностей, однако этот проект так и не был реализован из-за гибели императора.
На фоне революционных событий начала ХХ века 5 марта 1906 года император Николай II издал Манифест о преобразовании Государственного совета. Он наделялся законодательными полномочиями. Половина его членов становились выборными. Их определяли представители «курий» духовенства, губернских дворянских обществ, губернских земских собраний, академии наук и университетов, Совета торговли и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ, а также финляндского сейма. В новой структуре совета стало меньше департаментов, зато больше комиссий.
Часть исследователей видят в послереформенном Госсовете «верхнюю палату российского парламента», а в Государственной думе — нижнюю. Однако Владимир Томсинов не согласен с такой трактовкой, подчёркивая, что Госсовет и Госдума никогда не создавали единого органа.
- Первое торжественное заседание реформированного Государственного совета Российской империи в зале Дворянского собрания, 27 апреля 1906 года
- © Общественное достояние
Во время Февральской революции Николай II объявил о перерыве в деятельности Госсовета и Госдумы. Однако Государственный совет свою деятельность после этого так и не возобновил. А после Октябрьской революции он был официально упразднён Совнаркомом. Последним председателем совета был назначенный в начале 1917 года правый монархист Иван Щегловитов, ранее занимавший должность министра юстиции Российской империи. Во время Февральской революции он был арестован, а после прихода к власти большевиков — расстрелян.
По мнению экспертов, обсуждение ключевых вопросов управления государством с Госсоветом придавало большую легитимность действиям монарха и делало нормативные акты профессиональнее. В условиях существования империи это был оптимальный механизм выработки государственных решений.
В наши дни при воссоздании Государственного совета учли лучший исторический опыт и внедрили новые практики, отвечающие на вызовы современности.