20 августа 2025 года «Ведомости» опубликовали колонку заместителя генерального директора Проектного офиса развития Арктики Павла Сухова. С разрешения редакции републикуем данный материал на сайте Экспертного центра ПОРА.
В России из-за депопуляции могут исчезнуть 129 малых городов – такой прогноз дали в августе 2025 г. исследователи Президентской академии. Сильнее всего сокращается население в северных малых городах, связанных с угольной, металлургической и лесной промышленностью. В числе таких населенных пунктов – входящие в Арктическую зону Инта и Кемь, а также Медвежьегорск, центр района, приравненного к районам Крайнего Севера.
«В северных регионах для добывающих и лесоперерабатывающих городов наиболее реалистичная стратегия – управляемое сжатие через развитие инфраструктуры в опорных населенных пунктах», – пишут авторы исследования. Почему мы стремимся сохранять города в Заполярье, созданные специально с целью добычи сырья, и не переходим к преимущественному освоению природных ресурсов вахтовым методом? Как перейти с трека их «сохранения» к «устойчивому развитию»?
Вахтовые поселки с точки зрения госуправления — настоящая terra incognita. По большому счету статус вахтовых поселков определяется лишь трудовым правом, причем упор делается на понятия, связанные с организацией рабочего процесса. Вахтовый метод, согласно Трудовому кодексу, – такая форма организации работы, при которой люди осуществляют трудовые функции вне места своего постоянного проживания и работодатель не может обеспечить их ежедневное возвращение домой. По федеральному закону о трудовых пенсиях вахтовые поселки «представляют собой комплекс зданий и сооружений, предназначенных для обеспечения жизнедеятельности <...> работников во время выполнения ими работ и междусменного отдыха».
В Градостроительном кодексе вахтовых поселков нет, за исключением однократного упоминания в качестве синонима временных поселков, созданных в границах земель лесного фонда для заготовки древесины. В принятой меньше года назад Стратегии пространственного развития страны (которая, кстати, относит Арктическую зону к «геостратегическим территориям») вахтовый метод упоминается дважды. Во-первых, в контексте того, что «обеспечение потребностей удаленных территорий в рабочей силе вахтовым методом» должно удовлетворяться с помощью малой и среднемагистральной авиации. Во-вторых, отмечается, что для вахтовиков необходимо формировать и совершенствовать «минимальные стандарты предоставления услуг отраслей социальной сферы».
Таким образом, порядок применения вахтового метода отнесен к ведению работодателя. Вахтовые поселки однозначно не предназначены для постоянного проживания людей. Но в них должны выполняться требования Санитарных правил и норм.
До сих пор нет однозначной оценки, сколько в России вахтовых поселков и сколько в них реально живет людей. Эксперты говорят о примерно 200 000 – 300 000 человек только в регионах Арктической зоны. Если такие оценки верны, то речь может идти о примерно 10% населения Арктической зоны (2,4 млн человек, по оценке Росстата). Об условиях, в которых живут эти люди, государство может лишь догадываться.
Проектный офис развития Арктики летом 2025 г. опубликовал результаты первого исследования устойчивого развития и качества жизни арктических поселков. В рейтинг вошли 206 малых арктических населенных пунктов России (до 25 000 жителей) из 10 субъектов Арктической зоны. Спомощью региональных и муниципальных администраций удалось получить и изучить статистику по 68 индикаторам в восьми направлениях (инфраструктура, здравоохранение, образование, ЖКХ, экономика, доходы, экология и поддержка коренных малочисленных народов). Включить в рейтинг хотя бы один вахтовый поселок оказалось невозможно – по ним нет практически никаких данных. Компании не обязаны отчитываться перед Росстатом, как обстоят дела в вахтовых поселениях – даже о численности находящихся там людей. На корпоративном уровне эта информация, конечно, имеется, но на уровне официального статистического наблюдения – сплошные белые пятна. Теоретически воссоздать один из кусочков пазла могла бы налоговая служба, но ФНС занимается другими делами.
Еще два года назад глава государства по итогам заседания Совета при президенте по развитию местного самоуправления 20 апреля 2023 г. поручил выделить сведения об опорных населенных пунктах и прилегающих территориях в отдельную категорию официальной статистической информации. Но администрации муниципалитетов и региональные власти не слишком интересуются территориальными образованиями, не являющимися для них объектами управления. Впрочем, некоторые сведения о вахтовых поселках все же собираются: например, результаты ЕГЭ. Но на уровень Росстата они не передаются, и собрать их можно лишь по отдельным запросам к многочисленным адресатам.
Верным подходом для развития территорий следует признать концепцию устойчивого развития, столь важную в нынешнее время серьезных внешних вызовов. Вахтовые поселки могут быть эффективными для освоения новых месторождений полезных ископаемых, но с точки зрения устойчивого развития у них серьезные проблемы. Например, у находящихся там вахтовиков нет глубоких стимулов заботиться о сохранении окружающей среды.
Еще здесь не работают многие меры поддержки, разработанные для удержания населения «на северах». Например, «Арктический гектар» или «Арктическая ипотека»: в вахтовых поселениях нельзя получить через механизмы господдержки землю в собственность, купить квартиру или построить индивидуальное жилье. А для увеличения горизонтальной трудовой мобильности в вахтовых поселках слишком узок круг вакансий и не предусмотрена серьезная социальная инфраструктура (это ограничения для программ «Земский доктор», «Земский фельдшер», «Земский учитель»).
Сам трек развития таких поселений имеет очень узкие рамки – улучшить условия жизни люди там просто так не смогут, даже если будут готовы в это инвестировать. Ведь в действующей парадигме запрещается постоянное проживание в санитарно-защитной зоне производственного предприятия. Даже если в вахтовых поселках возникает постоянное население, живет оно на птичьих правах.
Яркий пример – Тухард, разросшийся с 1970-х гг. на базе временного вахтового поселка строителей «Норильскгазпрома». Чтобы выполнить требования законодательства, компании «Норникель» пришлось разработать в 2023 г. дорогостоящую программу расселения жителей, включая строительство для них нового поселка, причем его параметры (начиная с местоположения) определялись с учетом мнения людей в ходе проведения трудоемкой процедуры свободного предварительного и осознанного согласия (СПОС).
В противоположность вахтовым поселкам постоянные арктические поселения действительно являются социальной тканью Севера. Люди, воспринимающие их как свою малую родину, стремятся бережнее относиться к природе, сохранять свою культуру и традиции. Живут на земле в прямом смысле этого слова. Эту идею подчеркивает принятая сейчас как основная для развития территорий парадигма опорных населенных пунктов. Возникнув как идея для Арктической зоны, сейчас она распространилась на всю территорию страны.
Но просто назваться опорным пунктом недостаточно. Все три северных города, отмеченные в исследовании РАНХиГС как наиболее пострадавшие от депопуляции, включены в число опорных населенных пунктов. Инта и Медвежьегорск – как «основные центры предоставления социальных услуг для одного или нескольких муниципальных образований», а Кемь – в качестве «крупнейшего по численности населения пункта в приграничном муниципальном образовании, обеспечивающего безопасность государственной границы». Вроде бы сформулировано, почему эти населенные пункты важны, но на деле их функциональные роли четко не определены и соответствующего распределения ресурсов для них нет.
Выполнять работу по функциональной трансформации территорий следует, опираясь на имеющиеся серьезные исследования. Аналитики дают инструменты, имеющие высокую управленческую ценность, помогающие сформировать ориентиры и профили для муниципалитетов, увидеть Арктику «на уровне земли» – глазами жителей, местных администраций, сотрудников школ, больниц, коммунальных служб; нащупать точки роста и эффективнее определить меры точечной поддержки.
В Стратегии пространственного развития такие задачи, увы, не ставятся. Однако их можно прописать в обновляемой сейчас Стратегии развития Арктической зоны, чтобы перейти к функциональному территориальному планированию, созданию новых возможностей для территорий. Не просто говорить об «управляемом сжатии» или «инвестиционном развитии», а сначала системно разработать новые комплексные функциональные контуры территорий, в которых планы для конкретных муниципалитетов будут являться детализацией планов на уровне регионов. И опираться эта работа должна на реальные данные, которые, как показывает практика, все же возможно получить.
Павел Сухов