В июле 2025 г. иракский парламент начал рассмотрение нового законопроекта о Силах народной мобилизации (СНМ) — одного из наиболее масштабных и потенциально судьбоносных документов, касающихся архитектуры безопасности Ирака.
Силы народной мобилизации (араб. аль-Хашд аш-Шааби) возникли в 2014 г. в ответ на стремительное наступление джихадистов ИГ [1] и угрозу падения Багдада. До 2016 г. военизированная организация фактически функционировала как добровольческое объединение, включавшее в себя различные шиитские милиции, значительная часть которых имела боевой опыт и находилась под идеологическим влиянием Тегерана.
Принятие Закона № 40 в 2016 г. юридически закрепило статус СНМ как составной части иракских вооруженных сил — с выделением их в «независимое формирование», подчиняющееся напрямую премьер-министру как верховному главнокомандующему. Однако на практике СНМ сохранили высокую степень автономии, зачастую действуя параллельно официальным силовым структурам.
Более того, на данный момент деятельность СНМ давно вышла за рамки исключительно сектора безопасности: сегодня они активно участвуют в политическом процессе — преимущественно через аффилированные политические партии — и играют заметную роль в экономике, получая доступ к крупным государственным контрактам и осуществляя контроль над значительными территориями, включая стратегически важные районы и инфраструктурные объекты [2]. С момента своего формирования в 2014 г. численность и финансовые возможности зонтичной военизированной организации также значительно возросли. По данным некоторых иракских СМИ, число членов увеличилось со 122 до 238 тыс. человек, а бюджет превысил 3,4 млрд долл. в 2024 г.
Попытки интеграции СНМ
После 2016 г. иракские власти неоднократно предпринимали попытки поставить Силы народной мобилизации под государственный контроль. В 2018 г. тогдашний премьер-министр Хайдар аль-Абади издал указ № 85, в соответствии с которым бойцы СНМ получали те же права, что и военнослужащие регулярных вооруженных сил. Документ предусматривал выплату денежного довольствия наравне с армейскими стандартами и подчинение действующему законодательству о военной службе.
1 июля 2019 г. его преемник, Адиль Абдель Махди, подписал указ № 237, направленный на дальнейшую формализацию статуса СНМ в рамках государственных силовых структур. В частности, в документе предписывалось отказаться от неофициальных наименований отдельных бригад и подразделений, ассоциируемых с местными шиитскими военизированными группами, и перейти к единообразной военной терминологии — рота, полк и т.п.
Примечательно, что оба указа опирались на положения Закона № 40 (2016), согласно которому СНМ рассматривались как автономная, но формально интегрированная структура в составе ВС Ирака.
Ключевые положения нового законопроекта: шаг за пределы признания?
Главная дилемма, связанная с юридическим статусом СНМ, заключается в их двойственной природе: с одной стороны, они формально признаны частью государственных сил безопасности; с другой — продолжают функционировать как полунезависимый актор, обладающий собственными интересами, ресурсами и автономной линией поведения. Такая амбивалентность порождает системное противоречие, разрешение которого возможно по одному из двух сценариев: либо полная ассимиляция СНМ в ряды официальных сил безопасности с подчинением единой вертикали командования, что в условиях текущей политической конфигурации и влияния проиранских сил представляется практически невозможным; либо адаптация законодательной базы под существующее положение, то есть признание СНМ в качестве постоянной и самостоятельной структуры в архитектуре национальной безопасности. Именно второй сценарий и реализуется через продвигаемый в парламенте законопроект.
Новый закон предусматривает ряд важных и фундаментальных изменений и устраняет некоторые неясности, присущие действующему законодательству. Закон № 40 был принят в 2016 г. в условиях высокой политической турбулентности (интенсивные бои с террористами), имел общий характер и ограничивался всего тремя статьями. В частности, предыдущий закон предусматривал создание комиссии СНМ, формально ответственной за руководство и контроль над организацией, однако его положения не содержат ни механизмов регулирования деятельности этой комиссии, ни критериев определения ее состава, что фактически передает контроль над ключевыми управленческими решениями в руки полевых командиров ведущих шиитских милиций, которые за закрытыми дверями принимают ключевые решения.
Представленный проект закона включает в себя 17 статей и предполагает существенные изменения в статусе и функционировании организации. Среди наиболее значимых положений документа выделяются следующие:
- Отмена Закона № 40 и установление нового правового статуса СНМ. Законопроект предлагает преобразовать организацию в постоянную, автономную структуру, юридически независимую от Министерства обороны и МВД. Согласно документу, СНМ становится подотчетной исключительно главнокомандующему вооруженными силами — премьер-министру Ирака.
- Расширение полномочий председателя комиссии СНМ. Председатель комиссии наделяется широкими управленческими и оперативными функциями, включая руководство действиями организации, издание обязательных директив и распоряжений, а также право назначения должностных лиц в ее структуре без необходимости согласования с главой правительства или другими государственными органами. Дополнительно председатель получает официальное место в составе Совета национальной безопасности наравне с министрами.
- Создание военной академии СНМ. Закон предусматривает учреждение специализированного образовательного заведения, задачей которого станет подготовка квалифицированных кадров для нужд организации.
- Учреждение специального фонда СНМ. Законопроект предполагает создание фонда с независимым бюджетом. Источниками финансирования фонда обозначаются ассигнования из федерального бюджета, внутренние доходы организации, добровольные пожертвования и иные поступления.
- Временное применение положений Закона о военной службе. До тех пор, пока не будет принят отдельный закон о пенсионном обеспечении ветеранов СНМ, на военнослужащих организации распространяется действие общенационального закона о военной службе. При этом лица, занимавшие должности в структуре до вступления нового закона в силу, освобождаются от требований к возрасту и уровню образования, предусмотренных действующим законодательством.
- Миссия организации. Закон также официально закрепляет миссию организации как «защиту конституционного строя, оборону страны, защиту ее территориальной целостности и борьбу с терроризмом».
Особую настороженность вызывает официально закрепленная в законопроекте миссия СНМ, особенно словосочетание «защита конституционного строя». Примечательно, что подобная формулировка отсутствует в законодательных актах, регулирующих деятельность других иракских силовых структур, что делает ее беспрецедентной в правовом поле. Такая формулировка способна стать юридическим основанием для вмешательства СНМ в политические процессы, особенно в условиях внутриполитических кризисов. Под предлогом защиты демократии или конституционного порядка военизированная организация может легитимно применять насилие против оппозиционных сил и протестных движений, защищая тем самым не столько государственные институты, сколько политические интересы проиранского шиитского лагеря — вне зависимости от результатов выборов.
Этот риск отнюдь не является сугубо теоретическим. В последние годы Силы народной мобилизации уже неоднократно демонстрировали готовность к силовому вмешательству в политические процессы, особенно в моменты, когда их позиции оказывались под угрозой. Так, после парламентских выборов 2021 г., на которых аффилированная с рядом формирований СНМ проиранская коалиция «аль-Фатх» потерпела серьезное поражение, отдельные подразделения СНМ организовали массовые акции протеста, вылившиеся в уличные столкновения с поддерживающими победившее движение Муктады ас-Садра. Еще раньше, в ходе антиправительственных выступлений 2019 г., вооруженные группы, связанные с СНМ, активно участвовали в подавлении протестов, применяя против демонстрантов огнестрельное оружие.
В случае принятия нового закона подобные действия могут получить формально легальный статус, закрепляющий за СНМ роль «стража режима», уполномоченного защищать политическую систему от любых форм несогласия — включая мирное выражение протестной воли.
В то же время предоставление председателю комиссии СНМ широких полномочий — включая право единоличного принятия кадровых и оперативных решений и участие в работе Совета национальной безопасности — фактически выводит его за пределы стандартной системы исполнительной власти. Эти полномочия не только сопоставимы, но и во многом превосходят функциональные возможности глав МВД и Минобороны. При этом проект закона не предусматривает механизмов контроля за деятельностью председателя со стороны других государственных органов, за исключением премьер-министра.
Формирование независимого бюджета и учреждение собственной академии для подготовки кадров дополнительно закрепляют автономию СНМ, приближая ее по структуре и функциям к полноценному силовому ведомству. Эти меры не только укрепляют организационную самодостаточность, но и фактически наделяют СНМ статусом параллельного министерства безопасности, действующего вне рамок традиционных государственных институтов. По мнению американского эксперта Майкла Найтса, в случае принятия данного закона СНМ станут эквивалентом иранского Корпуса стражей исламской революции (КСИР) — параллельной силовой структурой, глубоко интегрированной в политическую и экономическую систему государства. Подобный юридический статус СНМ существенно усложнит любые будущие попытки реформирования организации, не говоря уже о ее интеграции в силы безопасности Ирака.
Почему закон принимают именно сейчас?
Рассмотрение нового законопроекта о СНМ следует воспринимать не только как внутреннюю инициативу, но и как отражение текущего баланса сил в иракской политике. На момент обсуждения документа значительная часть (130 из 327 мест) в иракском парламенте контролируется «Координационной структурой» (аль-Итар ат-Тансикий) — коалицией шиитских партий, имеющих прочные связи с Тегераном. Поскольку многие партии, входящие в эту коалицию, являются, по сути, политическими крыльями военизированных формирований, входящих в состав СНМ, они имеют непосредственный интерес в принятии этого закона.
В то же время в составе нынешнего парламента отсутствуют представители «Движения садристов» — влиятельной популистской силы, традиционно выступающей против автономного статуса СНМ. Напомним, что лидер движения Муктада ас-Садр в 2022 г. принял решение о выводе своих депутатов из состава парламента из-за невозможности сформировать правительство большинства со своими суннитскими и курдскими союзниками без участия проиранских партий. Ас-Садр не только открыто критиковал растущее влияние проиранских формирований, но и последовательно настаивал на их полной интеграции в состав регулярных вооруженных сил. Таким образом, отсутствие садристов в составе парламенте устраняет ключевой политический барьер для принятия закона и создает уникальное окно возможностей для его утверждения.
Кроме того, до очередных парламентских выборов остается менее трех месяцев, и будущая конфигурация власти остается неопределенной. В этих условиях Координационная структура стремится закрепить влияние аффилированных с ней военизированных формирований в правовом поле до того, как возможная перестановки сил усложнит или вовсе заблокирует подобную инициативу. Таким образом, законопроект рассматривается как последний шанс юридически институционализировать СНМ до начала нового электорального цикла.
Параллельно внешнеполитический контекст также благоприятствует продвижению законопроекта. Несмотря на публичную критику со стороны США, в частности со стороны госсекретаря Марко Рубио, приоритет Вашингтона в настоящий момент смещен в сторону других направлений ближневосточной повестки — прежде всего ирано-израильского противостояния и ситуации в Секторе Газа. Это снижает интенсивность прямого давления на Багдад и позволяет нынешним иракским властям действовать более решительно.
При этом стоит отметить, что ряд наиболее влиятельных вооруженных формирований, входящих в СНМ, — таких как «Катаиб Хизбалла» и «Асаиб Ахль аль-Хакк» — официально признаны иностранными террористическими организациями (Foreign terrorist organizations) госдепартаментом США. Более того, ключевые административные фигуры внутри СНМ находятся под санкциями Минфина США. В том числе начальник штаба СНМ Абд ал-Азиз ал-Мухаммадауи включен в санкционный список в статусе «лица, причастного к международному терроризму» (Specially Designated Global Terrorists), а председатель комиссии СНМ Фалех ал-Файад в список «специально обозначенных лиц» (Specially Designated Nationals).
Хотя формально данные меры не приравнивают указанных лиц к террористам (по линии Госдепа США), их присутствие в санкционных списках Минфина серьезно подрывает международную легитимность руководства СНМ и осложняет потенциальные взаимодействия Вашингтона с военизированной организацией.
* * *
На фоне стремительно меняющейся региональной обстановки и ослабления внешнеполитических позиций Ирана в шиитском лагере все отчетливее проявляется тенденция к закреплению Сил народной мобилизации как постоянного элемента архитектуры безопасности страны. Если ранее идея автономного статуса СНМ вызывала споры даже среди самих шиитских фракций, то сегодня все больше представителей этого лагеря — как изнутри Координационной структуры, так и вне ее — склоняются к тому, что организация должна получить четко прописанный правовой статус отдельного силового ведомства.
На этом фоне особенно показательно смягчение риторики со стороны тех шиитских политических сил, которые ранее сохраняли дистанцию от СНМ или высказывались в их адрес с настороженностью. В частности, речь идет о последователях великого аятоллы Али ас-Систани — влиятельнейшего духовного авторитета иракских шиитов, а также об умеренных партиях (например коалиция «ан-Наср» бывшего премьер-министра Хайдара аль-Абади), традиционно опасавшихся усиления параллельных силовых структур, не подчиненных государству.
Этот сдвиг в позициях объясняется прежде всего изменением региональной конфигурации: смена власти в Сирии, серия израильских авиаударов по инфраструктуре ливанской «Хизбаллы», а также атаки на стратегические и ядерные объекты на территории Ирана значительно ослабили так называемый «шиитский полумесяц».
В этих условиях продвигаемый законопроект о новом правовом статусе Сил народной мобилизации воспринимается значительной частью шиитского политического истеблишмента как гарант сохранения конфессионального баланса и политического доминирования шиитов, а также важнейшим стратегическим ресурсом на случай обострения отношений с внешними акторами, заинтересованными в ослаблении шиитского влияния в Ираке.