В журнале "Избирательное законодательство и практика" издательской группы "Юрист" вышла научная статья заместителя Исполнительного директора – Руководителя Аппарата Ассоциации юристов России, члена Правления АЮР Сергея Костенко.
Будучи неотъемлемой частью российского конституционного и муниципального права суверенное избирательное законодательство развивается прогрессивно, быстро, динамично и содержательно.
Ключевыми вехами его развития стало принятие в начале ХХI века двух законов, это:
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ;
Федеральный закон "О политических партиях" от 11.07.2001 N 95-ФЗ.
Крайне важно было принятие двух специальных законов это:
Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ;
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22.02.2014 N 20-ФЗ.
Принятию этих законов предшествовали следующие события:
5 января 2000 года Совет Федерации назначил досрочные выборы Президента Российской Федерации;
7 февраля Центральная избирательная комиссия Российской Федерации зарегистрировала кандидатом в Президенты Российской Федерации Путина Владимира Владимировича;
15 февраля был сформирован предвыборный штаб Владимира Владимировича Путина, который возглавил заместитель главы администрации Президента Дмитрий Анатольевич Медведев;
26 марта 2000 года победу на выборах одержал Владимир Владимирович Путин.
Именно с этого момента началось становление современного российского избирательного законодательства.
Следует учитывать, что с начала ХХI века из избирательного законодательства были исключены следующие нормы и понятия:
6 июля 2005 года дата исключения из избирательного законодательства избирательных блоков. Это произошло после того, как Госдума РФ приняла поправки к законам «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и «О выборах президента РФ». Согласно им, была исключена возможность объединения партий в избирательные блоки, а сами блоки больше не допускались к выборам.
5 декабря 2006года дата отмены порога явки. Это произошло после принятия Федерального закона от№225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации».
13 марта 2009 года дата отмены избирательного залога при проведении выборов после вступления в силу Федерального закона от 09.02.2009 г. №3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
14 марта 2022 года дата исключения муниципальных избирательных комиссий из избирательного законодательства. Это произошло после принятия Федерального закона №60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
С принятием Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» впервые в стране появился федеральный законодательный акт, посвященный регламентации статуса и деятельности именно политических партий. Пунктом 1 статьи 3 указанного Федерального закона было установлено, что «политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Нормы законодательства запрещали создавать партии по конфессиональному, национальному и религиозному признаку. Это означало, что партии могли быть толькообщефедеральными.
Таким образом, были созданы первые прочные институциональные основы для предотвращения развития сепаратистских тенденций.
В электоральной практике субъектов Российской Федерации неоднократны были случаи объединения в избирательный блок на принципах интересов жителей той или иной территории (например, блоки «За наш Алтай», «За Тульский край» на выборах в соответствующих регионах), а также на основе выражения позиции определенной социальной группы («Союз бюджетников Урала» в Свердловской области).
В пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» от 14 апреля 2005 года в частности читаем: «в соответствующих положениях прежде всего реализована идея самостоятельного участия политических партий в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Усилившаяся роль политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях. В связи с этим избирательные блоки исключаются из числа участников избирательного процесса».
Исключение из избирательного законодательства избирательных блоков стало вторым мощным правовым инструментом защиты территориальной целостности нашей страны.
В 2007 году на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации пятого созыва из 11 избирательных объединений, зарегистрировавших свои списки кандидатов, 4 были зарегистрированы на основании внесенного избирательного залога.
По залогу были зарегистрированы списки четырех партий – «Справедливой России», «Яблока», СПС и «Патриотов России»; списки «Единой России», КПРФ и ЛДПР регистрировались по парламентской льготе; списки АПР, ДПР, «Гражданской Силы» и Партии социальной справедливости – по подписям.
Размер избирательного залога на выборах в Государственную думу РФ 2007 года составлял 60 млн рублей.
На региональном уровне сумма залога могла быть ещё больше. Например, Законом Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 года № 252-35 «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» предельный размер расходования средств избирательного фонда избирательного объединения определен в 600 млн рублей. Соответственно, сумма избирательного залога составляла 90 млн рублей.
5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации одной из мер по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти назвал отмену использования денежного залога на выборах всех уровней: «Участвовать в выборах или нет – должны решать не деньги, а мнение людей, репутация партии и доверие избирателей к ее программе».
Исключение института избирательного залога стало формой обеспечения выдвижения списков кандидатов на выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Оно было направлено на обеспечение равных возможностей политических партий на участие в выборах депутатов Государственной Думы, в том числе политических партий, не обладающих соответствующими финансовыми возможностями, малочисленных партий, новых партий.
Отмена залога позволило увеличить расходы политических партий собственно на предвыборную агитацию. По результатам выборов депутатов Государственной Думы в 2007 году 3 из 4 политических партий, внесших избирательный залог, потратили на его внесение чуть менее половины общего объема средств, поступивших в их избирательные фонды.
Исключение муниципальных избирательных комиссий из избирательного законодательства важно, как механизм закрепления вертикали избирательных комиссий, где любое решение комиссии может быть обжаловано, как в суд, так и в вышестоящую избирательную комиссию. Муниципальные избирательные комиссии не были включены в эту юридическую цепочку, что регулярно приводило к нарушению избирательных прав граждан Российской Федерации. Возложение полномочий муниципальных комиссий на комиссии территориальные позволило прежде всего повысить уровень юридического сопровождения выборов. Территориальные избирательные комиссии давно и серьёзно зарекомендовали себя, как структурная основа всей системы избирательных комиссий. Организационно-юридическая связка участковых комиссий с территориальными связана процедурой, прежде всего, движения итоговых протоколов и введения их в систему ГАС-выборы.
Интересна история графы «против всех», которая была исключена из нашего законодательства в 2006 и вернулась в него в 2015 году, но уже не получила широкого распространения.
На выборах в Госдуму 7 декабря 2003 года в трех одномандатных округах победил кандидат «против всех». В Верх-Исетском округе №162 Свердловской области 23% избирателей проголосовали против всех, в то время как за лидирующего кандидата — только 21,6%. В Ульяновском одномандатном округе №181 Ульяновской области против всех проголосовали 19,8% избирателей, за лидирующего кандидата — 9,6%. В Восточном одномандатном округе №207 Санкт-Петербурга против всех проголосовали 23,9% избирателей, в то время как за лидирующего кандидата — 21,8%.
Максимальный результат графы «против всех» (65,55%) зарегистрирован на выборах главы Курганинского района Краснодарского края 5 декабря 2004 года.
26 декабря 2004 года во втором туре выборов главы администрации Ульяновской области графа набрала 25,16% (второе место), 5 декабря 2004 года на выборах губернатора Брянской области — 20,57% (второе место), 6 февраля 2005 года во втором туре выборов главы администрации Ненецкого АО — 20,21% (третье место).
Что касается принципиальных нововведений это:
Возможность трёхдневного голосования;
Возможность дистанционного электронного голосования.
21 июля 2020 года Государственная Дума приняла закон, позволяющий проводить выборы в течение нескольких дней подряд, не более трех, в избирательных кампаниях любого уровня. 24 июля того же года документ был одобрен Советом Федерации, 31 июля подписан главой государства и опубликован.
Поправки о многодневном голосовании были внесены в федеральные законы (ФЗ) №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 года и №20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22 февраля 2014 года.
В соответствии с ними №67-ФЗ был дополнен статьей 63.1, №20-ФЗ - статьей 80.1. Решение о проведении голосования на выборах или референдумах в течение нескольких дней подряд, но не более трех, принимает избирательная комиссия, организующая данные выборы или референдумы. На федеральном уровне решение о трехдневном голосовании принимает Центральная избирательная комиссия, в случае проведения избирательных кампаний на региональном и местном уровнях - избиркомы субъектов РФ и местные избирательные комиссии. При совмещении выборов разных уровней (в единый день голосования в РФ) решение о том, сколько дней будет продолжаться голосование, должна принимать избирательная комиссия, которая организует выборы более высокого уровня.
Решение о многодневном голосовании принимается соответствующим избиркомом в течение 10 дней после официальной публикации о назначении выборов или референдума и не подлежит пересмотру.
Первое применение трёхдневного голосования в России произошло в ходе общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ с 25 июня по 1 июля 2020 года.
Возможность использования дистанционного электронного голосования (ДЭГ) на федеральных выборах была закреплена в российском законодательстве 23 мая 2020 года. Тогда был подписан закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который внёс поправки в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года. Документ разрешил использовать ДЭГ при проведении выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдума субъекта РФ и местного референдума.
11 марта 2022 года Госдума приняла законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», касающийся в том числе единых правил применения на выборах и референдумах ДЭГ. В тот же день документ был одобрен Советом Федерации, 14 марта 2022 года подписан президентом РФ. Поправки были внесены, в частности, в закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Новые нормы предусматривают, что при проведении выборов и референдумов голосование может проводиться в дистанционной электронной форме по решению ЦИК РФ или соответствующей избирательной комиссии.
Впервые дистанционное электронное голосование было применено в единый день голосования, 8 сентября 2019 года, в Москве — тогда выбирали депутатов городской думы. Оно проводилось в качестве эксперимента на основе регионального закона от 22 мая 2019 года и федерального закона от 29 мая 2019 года (оба документа называются одинаково — "О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва").
Следует отметить, что здесь отражены только основные изменения, произошедшие в российском избирательном законодательстве в первой четверти ХХI века.
Принципиальным так же является изменение процесса наблюдения за выборами и включение в него помимо представителей партий и кандидатов представителей общественности.
5 декабря 2017 года в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» были внесены нормы, определяющие порядок участия общественных наблюдателей в наблюдении непосредственно на участках.
Таким образом, можно утверждать, что в первой четверти ХХI века в российском избирательном законодательстве чётко закрепились следующие тенденции:
защита избирательных прав граждан путём трёхдневного и дистанционного голосования с одной стороны, и общественного контроля за ним с другой стороны;
укрепление партийной системы и вертикали избирательных комиссий, как результат отказа от избирательных блоков с одной стороны, и муниципальных избирательных комиссий, с другой стороны.
Следует особо отметить, что на настоящем этапе избирательное законодательство Российской Федерации является суверенным.
Оно более не является калькой с избирательного законодательства ряда других стран, как это было в начале ХХI века.
Многие нормы, применяемые в нём, являются уникальными и полностью соответствуют федеративному характеру устройства нашей страны.
Крайне важно, что количество дней голосования устанавливается избирательной комиссией, организующей соответствующие выборы. Это позволяет принимать решение исходя из каждой конкретной ситуации.
Уникален московский опыт, где помимо ДЭГ так же используются электронные списки избирателей.
Это однозначно технология выборов будущего.
Таким образом можно сделать вывод, что Российская Федерация в первой четверти ХХI века прошла путь в развитии избирательного законодательства от избирательных блоков и графы «против всех», до трёхдневного и электронного дистанционного голосования.
26 марта 2000 года стало датой начала точки сборки не только для Российской Федерации, как Государства, но и датой начала современного суверенного избирательного законодательства.
Полный текст статьи доступен по ссылке