О стремлении создать максимально приемлемые условия для бизнеса при работе в условиях национального режима говорил на деловом завтраке, организованном Торгово-промышленной палатой РФ, ее президент Сергей Катырин. Обсуждение, в котором принимали участие представители крупных компаний с государственным участием и ответственные работники федеральных органов власти, было посвящено перспективам контрактной системы, цифровизации и поддержке отечественных производителей через систему закупок. Участники затронули целый ряд вопросов, касающихся эффективности импортозамещения и достижения технологического суверенитета, которым должен способствовать национальный режим.
Действительно, за первые полгода применения национального режима стали очевидны глубокие проблемы, носящие на данный момент системный характер. Так, Постановление Правительства РФ № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» посвящено, прежде всего, регламентации поставки товаров. Если же товар поставляется в рамках выполнения работ, то такие случаи и де-юре, и де-факто остаются за рамками регулирования, посвященного импортозамещению в закупках.
По мнению антимонопольных органов (сформулированному, в частности, в Решении Тюменского УФАС России от 07.04.2025 по делу № 072/07/18.1–48/2025), заказчик самостоятельно определяет код ОКПД2 путем соотнесения объекта закупки применительно к соответствующему коду и наименованию позиции ОКПД2 с учетом специфики закупки, области применения закупаемого товара. Закон 223-ФЗ не предусматривает такого нарушения, как неправильно выбранный заказчиком код ОКПД2. Законодательство не содержит положений, ограничивающих возможность заказчика в самостоятельном определении кода ОКПД2 проводимых закупок. Более того, Законом 223-ФЗ не предусмотрено каких-либо императивных требований по выбору конкретного кода ОКПД2.
И такой подход сложно назвать поверхностным. Выбор кода ОКПД и в самом деле должен оставаться прерогативой заказчика. Но вот злоупотребление этим правом в пограничных ситуациях может привести к фактическому нарушению правил национального режима.
Хрестоматийный пример: заказчику нужна новая сборочная линия. Как удовлетворить эту потребность? Она может быть удовлетворена закупкой станков (с включением в объем контракта обязанности поставщика выполнить монтаж и пуско-наладочные работы поставленного оборудования). Но та же самая закупка может называться и подрядом на выполнение «под ключ» работ по созданию сборочной линии из станков поставщика.
Объем работ идентичный. Но в первом случае мы имеем дело с поставкой товаров, и эта поставка прямо регулируется Постановлением № 1875. Во втором же случае де-юре предметом закупки являются работы. И, как показывают разные решения антимонопольных органов по схожим спорам, устоявшейся правоприменительной практики по этому вопросу всё еще нет.
Формированию же единообразной практике во многом мешает отсутствие универсального понятийного аппарата, отделяющего понятие «поставляемого товара» от понятия «товара, используемого при выполнении работ». Эти понятия близки между собой, но не идентичны. При этом нормы Постановления № 1875 распространяются лишь на поставленный товар — но не распространяются на товар используемый.
Онтологически товар, поставленный в рамках выполнения работ, есть не что иное, как оборудование, без использования которого заказчик не сможет удовлетворить цель закупки. Например, заказчик приобрел работы по ремонту и оснащению лектория. Целью закупки является проведение лекций. Очевидно, что достижение этой цели невозможно без использования проектора, электронных стендов и иного оборудования, а также средств видеонаблюдения, охранной и пожарной сигнализации и т. п. Проще говоря, ключевая характеристика товара, поставляемого при выполнении работ, это использование данного товара заказчиком уже после завершения работ.
В отличие от поставляемого товара, используемый товар необходим именно поставщику, причем в ходе выполнения работ или оказания услуг. Используемое оборудование — строительное, медицинское, лабораторное и т. д. — необходимо для того, чтобы работы были выполнены, а услуги оказаны. После завершения работ или оказания услуг это оборудование не переходит заказчику.
Эти определения актуально закрепить на нормативном уровне. В их отсутствие граница между применением и неприменением правил национального режима при выполнении работ определяется едва ли не произвольно — во всяком случае, по косвенным и подчас весьма странным признакам.
Теоретическая, на первый взгляд, проблема адекватности понятийного аппарата выливается в самой что ни на есть практической плоскости в проблему фактического доступа российских производителей к регулируемым закупкам. На тех самых рынках, на которых уже имеются развитые отечественные производства, заказчики при закупках работ не только вправе, но и обязаны отдавать предпочтение поставке зарубежных аналогов. Ведь эта поставка происходит в рамках выполнения работ, а значит, требования к локализации производства товаров уже не действуют.
Зато для заказчика в полной мере действует обязанность отдавать предпочтение самому дешевому предложению и обеспечивать отсутствие «необоснованного ограничения конкуренции». В результате даже при незначительном демпинге менее качественный восточный аналог оказывается в приоритете по сравнению с российским оборудованием. Средства российского бюджета вкладываются не в развитие российских производств, а в соседскую экономику. А мнимая «экономия бюджетных средств» выливается в то, что уже через год-другой заказчик вынужден будет проводить ту же самую закупку, поскольку надежность поставленного восточного товара не выдерживает никакого сравнения ни со схожим российским оборудованием, ни с оборудованием из других европейских стран.
Первые итоги работы новых правил национального режима со всей очевидностью показали нам: при реализации мер, направленных на импортозамещение в сфере закупок, важно не забывать о целеполагании. Цель же новых правил применения «национального режима» заключается не в возложении дополнительных организационных издержек на заказчиков и поставщиков, а в обеспечении заказов для отечественных производителей качественной продукции. Именно и только достижение этой цели может быть мерилом эффективности применения «защитных мер» и в рамках закупок отдельно взятого заказчика, и в рамках отрасли, и в рамках целой сферы (будь то сфера применения Закона 223-ФЗ или Закона 44-ФЗ).
Источник: www.gosrf.ru